Nyomtatható verzió PDF formátumban

Vj-132/2001/25

A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzata (Szeged) I. rendű eljárás alá vonttal, valamint a VM Hungária Hirdetésszervező, Hirdetésközvetítő és Tanácsadó Kft. (Budapest) II. rendű eljárás alá vonttal szemben gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt indított versenyfelügyeleti eljárásban, tárgyaláson kívül, meghozta az alábbi

határozatot

A Versenytanács az eljárást megszünteti.

E határozat felülvizsgálata a kézhezvételtől számított harminc napon belül a Fővárosi Bíróságnak címzett, de a Versenytanácsnál benyújtandó keresettel kérhető.

Indoklás

I.

  • 1.

    Az I. rendű eljárás alá vont Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) - korábbi rendeletének módosításával - a Szeged Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft-nek vásár- és piacszervezés, valamint a rendezvény- és reklámtevékenység céljára átengedett közterületek használatát kivonta a vonatkozó rendeletének hatálya alól. Ezzel egyidejűleg a Kft-t, közgyűlési határozattal megbízta a közterületen szervezett rendezvények lebonyolításával kapcsolatos tevékenységek ellátásával.

  • 2.

    A fent említett határozattal bizonyos területeken az Önkormányzat a közterület hasznosítását a Szegedi Városkép Kft. vállalkozásnak engedte át. Az Önkormányzattal kötött megállapodás alapján a Szegedi Városkép Kft. lett jogosult területhasználati díj beszedésére. A megállapodás nem rögzíti a díj megállapításának, nagyságának és az önkormányzati területek hasznosításra történő átengedésének elveit. A Kft. kizárólagosan jogosult a közterületeken elhelyezett hirdetések szervezésére is. Ez a kizárólagos jogosultság olyan előnyt jelent a Szegedi Városkép Kft-nek, amely akadályozhatja más reklámszervező cégek tevékenységét, ezáltal e magatartás megvalósíthatja az 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 21. §-a által tilalmazott gazdasági erőfölénnyel való visszaélést. Erre tekintettel a Gazdasági Versenyhivatal (GVH), gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt, 2001. augusztus 6-án eljárást indított az Önkormányzattal szemben.

  • 3.

    A Szegedi Városkép Kft. 85 százalékos üzletrészét az Önkormányzat, zártkörű pályázat után, a budapesti székhelyű II. rendű eljárás alá vont VM Hungária Hirdetésszervező, Hirdetésközvetítő és Tanácsadó Kft-nek (a továbbiakban: VM Hungária) adta át. A Közgyűlés által hozott, a közterület használatával kapcsolatos rendeletében meghatározottakat az Önkormányzat és a VM Hungária Kft között 2001. augusztus 23-án létrejött szerződés nem tartalmazza. Ebben a szerződésben nem határozták meg, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott díjak és tarifák mennyiben kötik a VM Hungária Kft piaci magatartását. Nincs meghatározva továbbá az sem, hogy ha a VM Hungária Kft megtagadja a közterület felhasználását, az igénylő élhet-e jogorvoslattal. Ezáltal a VM Hungária Kft. magatartása - az előzőekhez hasonló módon - sértheti a Tpvt. 21. §-át. A GVH vizsgálója ezért 2001. december 10-én az eljárást kiterjesztette a VM Hungária Kft-re is.

  • 4.

    Az eljárást a Versenytanács 2002. március 5-i határozatával felfüggesztette.

  • 5.

    Az eljárás 2006. március 17-én indult újra.

II.

  • 6.

    A Közgyűlés a közterület-használat rendjéről szóló 57/1999. (XII.23.) Kgy. sz. rendelete részletesen szabályozta azt, hogy mi számít közterületnek, közterület-használatnak, reklámnak, reklámhordozónak, rendezvénynek, meghatározza az engedélyköteles közterület-használat körét, amelybe beletartoznak az itt felsoroltak is. Ugyancsak részletesen meghatározta a közterület-használatért fizetendő díjak nagyságát és megfizetésének rendjét. A rendelet 2. § (3) bekezdése szerint a rendelet hatálya nem terjedt ki a Szegedi Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft. részére vásár- és piacszervezés céljára átadott közterületek használatára.

  • 7.

    A Közgyűlés, a 1286/1999. (XII.17.) Kgy. sz. határozatának (1) bekezdése szerint, megbízza Szegedi Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft-t a 57/1999. (XII.23.) Kgy sz. rendelet 12. § (1) pontjában meghatározott a közterületeken szervezett rendezvény lebonyolításával kapcsolatos és a közterületeken megvalósuló hirdetési tevékenységhez kapcsolódó feladatok ellátásával. A határozat (2) bekezdése szerint az erre vonatkozó megállapodásnak ki kell térnie a tevékenység részletes szabályozására.

  • 8.

    Az Önkormányzat és a Szeged Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft. 2000. júniusában területhasznosítási szerződést kötött, amelyben az önkormányzat átruházta a Kft-re a közterületek reklám- és közterületi rendezvény célú hasznosításának és e vonatkozásban hasznai szedésének jogát. Ennek megfelelően a Kft. - egyebek mellett - jogosult ebben a vonatkozásban megállapodások megkötésére, valamint a tulajdonosi hozzájárulás megadására, reklámok szervezésére, a közterület-használat ellenőrzésére.

  • 9.

    A Közgyűlés a 727/2000. (IX.1.) Kgy. sz. határozatával a Szegedi Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft. átalakulásáról döntött, amelyet részben privatizálás révén valósítottak meg. Két jogutód céget hoztak létre. A Szeged Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft-ból kivált a Szegedi Városkép Kft., és magával vitte a szegedi közterületek reklám- és rendezvény célú hasznosításának jogát, amelyet az önkormányzat korábban 25 évre szerződéssel átengedett a Szegedi Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft-nek.

  • 10.

    A Szegedi Városkép Kft. 85 százalékos üzletrészét az Önkormányzat zártkörű pályázat után, 2001. augusztusában a budapesti székhelyű VM Hungáriának adta át. Az adásvételi szerződésben a VM Hungária a vételáron felül villamos-megálló várakozók, buszmegálló várók, hirdetőhengerek, kiállítási sátor felállítását, valamint információs táblarendszer telepítését is vállalja - részben a saját, részben pedig az önkormányzat költségén.

  • 11.

    A város területén mintegy 11.000 darab ismert reklámberendezés van. Ebből 10 darab hirdetőhenger volt 2001-ben a VM Hungária Kft. kezelésében, a fenti szerződésben további 10 kihelyezését vállalta. A városban számos cég működött, amelyek hirdetési felületet adnak bérbe.

  • 12.

    Az Önkormányzat felett törvényességi felügyeletet gyakorló Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a közterület-hasznosítást szabályozó fent említett rendelet egyes rendelkezéseivel kapcsolatban törvényességi óvással, 2000. augusztusában, illetve 2001. júniusában az Alkotmánybírósághoz fordult.

  • 13.

    A Közgyűlés 489/2003 (VI.20.) Kgy.sz. határozata alapján a Szegedi Városkép Kft., a korábban eladott 85%-os tulajdonrészének és tárgyi eszközeinek VM Hungária Kft-től történő visszavásárlásával, 2003. augusztusától ismét 100%-os önkormányzati tulajdonú társasággá vált.

  • 14.

    A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője 2006. március 10-én kelt, a GVH-hoz 2006. március 17-én érkezett hivatalos levelében értesítette a GVH-t, hogy az Önkormányzat, az általa kifogásolt vonatkozásokban a közterület hasznosításával kapcsolatos rendeletét többször módosította, és e módosítások következtében a hatályos rendelet szövege már nem tartalmazza az általa törvénysértőnek vélelmezett kikötéseket. Erre tekintettel az Alkotmánybírósághoz intézett beadványait visszavonta.

III.

  • 15.

    Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 1. § (6) bekezdésének b) pontja szerint a helyi önkormányzat a tulajdonával önállóan rendelkezik. A helyi önkormányzatok az Alkotmány alapján tulajdonosi jogokkal rendelkeznek. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását és így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egyidőben az Alkotmány, illetve a helyi önkormányzatokról szóló törvény hozta létre.

  • 16.

    A Ptk. módosított 173. §-ának szövege szerint forgalomképtelenek a kizárólag állami tulajdonban álló dolgok (Ptk. 172. §), valamint törvényben meghatározott más dolgok. Ez utóbbi körbe tartoznak azok az önkormányzat tulajdonában lévő vagyontárgyak (helyi közutak, közterek, parkok, stb.), melyeket az Ötv. megjelöl. Az Ötv. 79. § (1) bekezdése meghatározza, hogy az önkormányzat törzsvagyona a közvetlenül önkormányzati feladat- és hatáskör ellátást vagy a közhatalom gyakorlását célozza. A törzsvagyon forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes elemekből áll. Ez a szabály a korlátozottan forgalomképes önkormányzati tulajdonú vagyoni körbe sorolja a közműveket, az intézményeket, és a közterületeket. A korlátozott forgalomképesség az önkormányzatot mint tulajdonost korlátozza rendelkezési joga gyakorlásában. Ez azt jelenti, hogy a törvény valamennyi tulajdonosi rendelkezési jogosítvány gyakorlásához állapíthat meg előírásokat, s az önkormányzatnak rendeletében szabályoznia kell a rendelkezési jog minden elemét. Ha az önkormányzat rendeletében nem határozza meg, hogy milyen feltételekkel szabad az önkormányzat korlátozottan forgalomképes törzsvagyonához tartozó dolgot használatra adni, akkor a tulajdonosi jogokat gyakorló képviselő-testület nem tehet érvényes jognyilatkozatot.

  • 17.

    A közigazgatási szervek, s a közigazgatási rendszeren belül jogszabályi rendelkezések által biztosított autonómiával rendelkező önkormányzat aktusainak (az önkormányzat akaratnyilatkozatainak) versenyjogi szempontból történő megítélésében meghatározó jelentőséggel az bír, hogy az adott aktus vonatkozásában - függetlenül az aktus megnyilvánulásának formájától - az önkormányzat a közfeladatok ellátása érdekében közhatalomként járt-e el, közhatalmat gyakorolt-e. A Tpvt. hatálya megállapíthatóságának kérdésében - mint arra például a Vj-192/2000. számú ügyben hozott határozatában a Versenytanács már korábban utalt - meg kell vizsgálni, hogy az adott aktusra az önkormányzat közhatalmi, illetve hatósági tevékenysége keretében került-e sor. Amennyiben ez utóbbi megállapítható, az adott aktus vonatkozásában a Tpvt. tárgyi hatályának hiánya áll fenn. A Tpvt. hatálya ugyanakkor megállapítható, ha az önkormányzat elsősorban tulajdonosi minőségében és nem mint a közhatalom gyakorlója jár el.

  • 18.

    Az önkormányzati aktusok gyakorta kettős természetűek, az önkormányzat egyszerre jelenik meg tulajdonosi és közhatalmi minőségben. A Tpvt. hatálya fennállásának megítélése kapcsán a konkrét ügyekben vizsgálni kell, hogy ezen vegyes természetű aktusok két jellege szétválasztható-e, s ha nem, akkor az esetleges versenyfelügyeleti eljárás lehetőségét magában hordozó tulajdonosi jelleg mennyiben tekinthető meghatározó jelentőségőnek. Amennyiben az aktus két jellege nem választható szét, s a tulajdonosi jelleg nem domináns, nincs lehetőség versenyfelügyeleti eljárás lefolytatására.

  • 19.

    A Közgyűlés a közterület-hasznosítás szabályozására olyan rendeletet alkotott, amely a tevékenység minden lényeges részletére kiterjedően megszabta a közterületek rendezvény- és reklámszervezésének körülményeit, beleértve a díjak megszabásának módját és mértékét, illetőleg a használati engedély kiadásának feltételeit is. Később a Közgyűlés további módosító rendeletekkel a Szegedi Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft. részére vásár- és piacszervezés céljára átadott területek, illetőleg a számára szerződésben biztosított rendezvény és reklámtevékenység céljára történő közterületek hasznosítását kivonta e rendelet hatálya alól.

  • 20.

    Az Ötv. 80. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik. Az önkormányzati tulajdongyakorlást a képviselő-testület végzi (Alkotmány 44/A. § (1) b)]. Az Alkotmánynak e rendelkezése értelmében a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. A tulajdonosi joggal való rendelkezés azt jelenti, hogy a tulajdonjogból fakadó rendelkezési részjogosítványokat a képviselő-testület gyakorolhatja. A képviselő-testület - a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon esetén rendeletben, az egyéb vagyon esetén pedig határozatban - a tulajdonnal való rendelkezés módjára és feltételeire felhatalmazást adhat a polgármesternek, az önkormányzat bizottságának, a polgármesteri hivatalnak, az önkormányzat költségvetési szervének vagy az önkormányzat gazdasági társaságának.

  • 21.

    A fentiek alapján a Közgyűlés jogszerűen vonta ki a szóban forgó közterületek hasznosítását a rendeleti körből. Az Ötv. ugyan előírja, hogy a közterületek hasznosítására az önkormányzatoknak rendeleteket kell alkotnia, de azt is lehetővé teszi, hogy az önkormányzat saját gazdasági társaságának - rendeleti úton adott felhatalmazással - átengedheti a közterület hasznosítási módjának és feltételeinek meghatározását. A fentiekből következően megállapítható, hogy a Szegedi Nemzetközi Vásár- és Piacszervező Kft-val vásár- és piacszervezés céljára átadott területek, illetőleg a számára szerződésben biztosított rendezvény és reklámtevékenység céljára történő közterületek hasznosítására vonatkozó szerződések az Ötv-nek megfelelően keletkeztek. Következtetésképpen, a közterület-hasznosítási jogosítványokat a Közgyűlés jogszerűen "apportálta be" a Szegedi Városkép Kft-be.

  • 22.

    A fent leírt módon a szegedi közterületek hasznosítása ezáltal részben kikerült a rendeletalkotás szabadságának alkotmányos joga által védett körből. Ez azonban még nem jelenti azt, hogy annak vizsgálata automatikusan a GVH hatáskörébe került volna. Az önkormányzatok alkotmányban biztosított joga, hogy saját maga számára az illetékességi területére vonatkozóan feladatokat és hatásköröket állapítson meg. A közigazgatási feladatok teljesítése során az adott ügyhöz kapcsolódóan gyakorta jönnek létre polgári jogi jogviszonyok, azzal, hogy ezek a polgári jogviszonyok különböznek a többi polgári jogi jogviszonytól, mivel az egyik szerződői pozíciót elfoglaló önkormányzat számára olyan, a felek egyenjogúságának, egymás mellé rendeltségének elvétől idegen többletjogosítványok kerülnek megállapításra, amely idegen a polgári jogtól. Közterület-használat esetén ezek a polgári jogi jogviszonyok szorosan kapcsolódnak az önkormányzat döntéséhez, annak végrehajtására szolgálnak.

  • 23.

    A jelen közterület-használattal összefüggő ügyben az önkormányzat vélhetően eleget tett a közterület-hasznosítással kapcsolatban az Ötv. által megszabott kötelezettségének, amennyiben egyes közterületek hasznosítását saját gazdasági társaságára bízta. Ezáltal fennmarad az önkormányzat tulajdonosi és közhatalmat gyakorló minőségének a kettőssége. A rendeletek megalkotása során az önkormányzat egyrészt mint tulajdonos jár el, rendelkezve a tulajdonában lévő ingatlanokkal kapcsolatos egyes kérdésekről, másrészt mint a közhatalom gyakorlója lép fel, az általa meghozott jogszabály húzta keretek között lehetővé téve a közterületek alapvető rendeltetésüktől eltérő használatát. Mint arra az Alkotmánybíróság a 41/2000. (XI. 8.) számú határozatában utal rá, az önkormányzat - az Alkotmánybíróság elé került ügyben konkrétan az eljárás alá vont - nem tulajdonosként, hanem közhatalmi minőségben járt el, vagyis ebben az aktusban egyértelműen a közhatalmi jelleg a meghatározó, ezért az ebben a körben kifejtett tevékenységének vizsgálatára a GVH-nak nincs hatásköre. Az önkormányzat azonban a Szegedi Városkép Kft felett irányítás jogát átadta a VM Hungáriának, ezáltal a Szegedi Városkép Kft közterület-hasznosítási jogosítványai kikerültek az Ötv. által megszabott rendeleti körből, mert a Szegedi Városkép Kft már nem számít az önkormányzat saját vállalkozásának. Ezzel a lépésével az önkormányzat vélelmezhetően megsértette az Ötv. 80. § (1) bekezdésének rendelkezéseit, ennek megállapítására azonban csak az Alkotmánybíróság jogosult.

  • 24.

    A rendeleti körbe nem tartozó vagy a rendeleti körből kivont vagyontárgyak hasznosítása során a nem önkormányzati tulajdonban lévő vállalkozást már nem védenék a rendeletalkotáshoz fűződő alapjogok, ezért az ilyen jellegű tevékenységének, illetőleg következményeinek vizsgálatára a GVH-nak már hatásköre lehet. Ennek megállapíthatósága azonban attól függ, hogy az Alkotmánybíróság megállapítja-e a fent jelzett jogsértést.

  • 25.

    Az eljárás megindítását követően jutott a GVH tudomására, hogy a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének a Közgyűlés 57/1999. (XII.23.) Kgy. rendeletének egyes rendelkezéseivel kapcsolatban törvényességi aggályai voltak, amely miatt az Alkotmánybírósághoz fordult. Erre tekintettel, vizsgálói indítvány alapján, a Versenytanács az eljárást felfüggesztette mindaddig, amíg az Alkotmánybíróság a beadványok ügyében állást nem foglal.

IV.

  • 26.

    A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetője a beadványát visszavonta, aminek következtében az Alkotmánybíróság a fent jelzett vélelmezett jogsértés ügyében nem foglalhat állást, hacsak a GVH nem fordul e kérdéssel összefüggésben hozzá. Erre azonban jelen eljárásban nincs ok, mert az Önkormányzat a Városkép Kft. korábban, külső félnek értékesített többségi üzletrészét visszavásárolta. Ezért a jelen határozat 23. pontjának utolsó két mondatában leírt állapot megszűnt.

  • 27.

    A VM Hungária Kft. (akárcsak a Szegedi Városkép Kft.) a közterületeket reklámhordozók kihelyezésére, illetve azon hirdetések elhelyezésére kapott jogosultságot. Az Önkormányzat rendelettel kivonta e magatartást a közterület-használat rendjét meghatározó 57/1999. (XII.23.) Kgy. hatálya alól. A Szegedi Városkép Kft. vonatkozásában azt jogszerűen, a VM Hungária Kft. esetében pedig valószínűsíthetően jogszerűtlenül tette, de ennek megállapítására Alkotmánybírósági határozat nem született.

  • 28.

    A Versenytanács, a VM Hungária Kft. feltehetően alacsony piaci részesedésére, valamint arra a körülményre való tekintettel, hogy az Önkormányzat - mintegy másfél évvel az értékesítés után - visszavásárolta a Városkép Kft. korábban eladott részesedését, a Tpvt. 72. § (1) bekezdése a) pontjának első fordulata alapján az eljárás folytatását nem látja indokoltnak, ezért a VM Hungária Kft-vel szemben az eljárást megszünteti.

  • 29.

    A Városkép Kft. 2004 augusztusa óta az Önkormányzat 100 százalékos tulajdonában lévő gazdasági társaság, ezáltal ismét helyreállt a vizsgált magatartással kapcsolatban az önkormányzat tulajdonosi és közhatalmat gyakorló minőségének a kettőssége. Az 57/1999. (XII.23.) sz. Kgy. rendelet megalkotása, illetve módosításai során az Önkormányzat egyrészt mint tulajdonos járt el, rendelkezve a tulajdonában lévő ingatlanokkal kapcsolatos egyes kérdésekről, másrészt mint a közhatalom gyakorlója lépett fel, az általa meghozott jogszabály húzta keretek között lehetővé téve a közterületek alapvető rendeltetésüktől eltérő használatát. A jelen eljárás tárgya az Önkormányzat azon magatartása volt, hogy a közterületeken elhelyezett reklámhordozók létrehozásával, illetve az azokon lévő reklámfelületek hasznosításával kapcsolatos gazdasági tevékenység lebonyolítását kizárólagos joggal saját gazdasági társaságára bízta. Ezzel kapcsolatban megállapítható, hogy mivel a döntést, illetve a működés feltételeinek kialakítását rendelettel alakította ki, e magatartása során elsősorban mint a közhatalom gyakorlója lépett fel, ezért a Tpvt. tárgyi hatályának hiánya áll fenn. Erre tekintettel a Versenytanács az Önkormányzattal szemben, a Tpvt. 72. § (1) bekezdésének második fordulata alapján, az eljárást megszüntette.

  • 30.

    A Közgyűlés rendelete következtében kialakuló körülmények között működő Városkép Kft. magatartása viszont már egyértelműen az Önkormányzat tulajdonosi minőségével van összefüggésben, amire vonatkozóan a Tpvt. tárgyi hatálya megállapítható. Jelen eljárás azonban nem a Városkép Kft. valamely konkrét piaci magatartásának vizsgálatára indult, ezért erre vonatkozóan a Versenytanácsnak nem kellett határoznia, a Városkép Kft. eljárásba vonása szükségtelen volt.

  • 31.

    Az eljárás felfüggesztésére, az akkor hatályos államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. tv. (Áe.) 37. § (1) bekezdése alapján került sor. Az Áe. 37. § (2) bekezdése szerint a felfüggesztés időtartama az elintézési határidőbe nem számít be.

  • 32.

    A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Tpvt. 83. § (1) bekezdése biztosítja.

Budapest, 2006. május 22.