Nyomtatható verzió PDF formátumban

A Gazdasági Versenyhivatal elnökének beszámolója az Országgyűlés részére 2005-ről

A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) elnöke 2006. július 17-én benyújtotta az Országgyűlésnek a hivatal 2005. évi tevékenységéről szóló beszámolóját. Az eddigi gyakorlatnak megfelelően a GVH a versenytörvény alkalmazása során szerzett tapasztalatok alapján ajánlásokat is megfogalmazott az Országgyűlés számára: a 2005-ben lezárt ágazati vizsgálatok tapasztalatait felhasználva ajánlást tett egyrészt a villamos energia szektort érintő modellváltásra, másrészt a hitelintézeti fogyasztóvédelmi szabályok és intézkedések módosítására, emellett ajánlással élt a digitális műsorterjesztés magyarországi fejlődéséhez szükséges jogszabályok, s a hírközlési és média piacokon tapasztalható konvergencia folyamatok versenyélénkítő hatásainak indokolatlanul gátat szabó médiatörvényi rendelkezések módosítása érdekében is.

A GVH a kormánytól független, autonóm közigazgatási szerv, amelynek elnöke éves beszámolási kötelezettséggel tartozik az Országgyűlésnek. A GVH feladata a köz érdekében a gazdasági verseny tisztaságának és szabadságának védelme. Tevékenysége alapvetően három pillérre épül: versenyfelügyeleti munkája során érvényesíti a magyar versenytörvény és a közösségi versenyjog szabályait, versenypártolás keretében a rendelkezésére álló eszközökkel igyekszik a verseny érdekében befolyásolni az állami, önkormányzati döntéseket, illetve a verseny társadalmi elfogadottsága érdekében a versenypolitikai ismeretek terjesztésével hozzájárul a versenykultúra fejlesztéséhez. A beszámoló a piaci viszonyok 2005. évi alakulásának bemutatását követően e felosztásban ismerteti a GVH éves tevékenységét, majd az intézményi és nemzetközi kapcsolatok fejleményeit, s végül a szervezeti-működési feltételekben bekövetkezett változásokat.

Általános tapasztalatok

A GVH munkája során szükségszerűen figyelmet fordít az olyan folyamatokra - legyenek azok akár állami beavatkozás, akár üzleti döntések következményei -, amelyek hatnak a piaci viszonyok (például a piacszerkezet, a piacralépés és a piac elhagyásának feltételei), illetve a versenyfeltételek alakulására, s saját - elsődlegesen a versenytörvény alkalmazása során szerzett - tapasztalatai alapján elemzi azokat.
Általánosságban elmondható, hogy 2005-ben több területen is érezhetően nőtt a verseny intenzitása, ami a fogyasztók számára mind a termékek és szolgáltatások választékának bővülésében, mind a vállalkozások fokozottabb és gyakran kevéssé fogyasztóbarát piac- és ügyfélszerzési magatartásában is megnyilvánult. Az európai uniós csatlakozás - amely jelentősen megkönnyítette a külföldi vállalkozások magyar, illetve a magyar vállalatok külföldi piacra lépési lehetőségeit - immár több piacon is éreztette hatását. A megváltozott piaci környezet a vállalkozások alkalmazkodását és versenyképességének növelését igényli, amelyre válaszként több szektorban is megindult a vállalkozások, illetve az egyes tevékenységek koncentrálódása.

A versenyszabályozás jogi hátterének változásai

2005-ben a versenyszabályozás jogi hátterében jelentős változást hozott a versenytörvény módosítása és az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényt (Áe.) felváltó közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) hatályba lépése . A versenytörvény módosításának hátterében elsősorban a mindennapi jogalkalmazás során probléma nélkül alkalmazott gyakorlat törvényi szintű megjelenítésének igénye állt, de a versenytörvény és a háttérjogszabályát képező eljárási törvény összhangjának megteremtése, valamint a csatlakozás óta eltelt idő alatt a közösségi jogalkalmazásban szerzett tapasztalatok is indokolttá tették azt. A törvénymódosítás elemei közül kiemelendő a bejelentés intézményének átalakítása, a magánjogi jogérvényesítés lehetőségének megteremtése, az egyedi mentesítés kérelmezésének megszüntetése, a vállalkozáscsoport fogalmának, illetve a kötelezettségvállalás intézményének bevezetése, valamint a fúziós szabályok, a vizsgálati jogosítványok és az eljárási szabályok "korszerűsítése". A fúziós engedélyezési küszöbszám 10 milliárd forintról 15 milliárd forintra történt emelése a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentését szolgálták. Két más jogterületen is fontos, a versenyszabályokkal összefüggő változás történt: a Büntető Törvénykönyv módosítása új büntetőjogi tényállást vezetett be, amely a közbeszerzési és koncessziós eljárásban kötött versenyt korlátozó megállapodás megkötését, illetve összehangolt magatartás tanúsítását tilalmazza, míg a közbeszerzési törvény módosítása nyomán immár nem zárható ki az ajánlati felhívásban azon ajánlattevő vagy a közbeszerzés értékének 10%-át meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozó közbeszerzési eljárásban való részvétele, aki a versenyfelügyeleti eljárásban a GVH engedékenységi közleményének megfelelően teljes bírságelengedésben részesült.

Versenyfelügyeleti eljárások

A GVH Versenytanácsa 2005-ben 191 ügyzáró határozatot hozott. A versenytanácsi határozatok közül 77 a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásával kapcsolatos, 112 pedig antitröszt (vagyis összefonódással, versenykorlátozással, illetve erőfölénnyel való visszaéléssel kapcsolatos) ügy volt, illetve két esetben az ügy mind a fogyasztók tisztességtelen befolyásolásával, mind antitröszttel kapcsolatos volt. A GVH versenyfelügyeleti beavatkozásainak száma a 2004. évhez hasonlóan alakult, 72 esetben került rá sor: 54 esetben a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásával kapcsolatosan, 20 esetben antitröszt ügyben. A GVH Versenytanácsa ügyzáró határozatában 58 esetben, összesen 3.353,5 MFt értékben szabott ki bírságot. Ez az összeg alatta marad a 2004. évben kiszabott bírságnak (8.888,9 MFt), jóval meghaladja ugyanakkor az azt megelőző évek bírságösszegeit (2003-ban 40 alkalommal 792,4 MFt, 2002-ben összesen 40 esetben 444,15 MFt került kivetésre).
A fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolását érintő eljárásokban 50 esetben került megállapításra komolyabb jogsértés, amelyek közül 42 esetben összesen 438,5 MFt bírságot szabott ki a Versenytanács. 2005-ben a (vezetékes és mobil) távközlési szolgáltatásokra, a pénzügyi szolgáltatásokra, valamint - visszatérő jelleggel - az egészségre ható termékekre vonatkozó reklámok, tájékoztatások kapcsán elindult versenyfelügyeleti eljárások mind az ügyek számát, mind a jogsértések súlyát tekintve kiemelkedtek az ügytípuson belül. A versenyfelügyeleti eljárások tapasztalatai szerint egyre tudatosabbá válik a piaci szereplők fogyasztók elérését biztosító kommunikációs stratégiája, amely a piaci sajátosságokhoz is igazodva törekszik az újszerű reklámformákban rejlő tájékoztatási lehetőségek kihasználására - esetenként kevéssé fogyasztóbarát módon.
2005-ben versenykorlátozó megállapodáso k között továbbra is kiemelt ügycsoportot képeztek a közbeszerzéseket érintő, az építési, kivitelezési piacon működő vállalkozások közötti összejátszások. Két olyan versenyfelügyeleti eljárás zárult le, amely a potenciális versenyzők közötti, az ajánlattételt megelőző különféle jogellenes együttműködéseket tárta fel: az egyik a Fővárosi Önkormányzat 2001-2002-ben kiírt, Budapest különböző pontjait érintő út- és műtárgy-felújítási munkálatokra vonatkozó, a másik az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság szintén 2001-2002-ben kiírt, hat főútvonal-szakasz építésére vonatkozó közbeszerzési pályázata kapcsán. Az építőipar mellett versenykorlátozó megállapodások felderítésére és szankcionálására került sor a vadhúsfelvásárlás és a tervező grafikusi szolgáltatás piacán, három esetben pedig - az engedékenységi politika révén - a kartellezésben érintett vállalkozások hivatallal való együttműködése segítette a megállapodás feltárását. A Versenytanács a versenyt korlátozó megállapodások tilalmának megsértése miatt 2005-ben 7 esetben összesen 2.854,7 MFt bírságot szabott ki.
2005-ben az erőfölénnyel való visszaélés gyanúja miatt folytatott versenyfelügyeleti eljárásban 5 marasztaló határozat született, amelyből 3 esetben szabott ki bírságot a Versenytanács, összesen 39 MFt értékben. Az erőfölényes ügyek egy számottevő része továbbra is a kábeltelevíziós társaságok ellen irányult, a havi előfizetési díjak növelésének túlzott mértékét, valamint a programcsomagok összetételének az előfizetők számára hátrányos (egyoldalú) módon történő változtatását vizsgálva. Két erőfölényes ügy tapasztalatai is szabályozási hiányosságra világítottak rá, amely a GVH versenypártolási kezdeményezését tette szükségessé. A hangposta-szolgáltatás beállítása miatt két mobilszolgáltatóval szemben hozott elmarasztaló döntések kapcsán a GVH a központi hangposta-szolgáltatás igénybevételének tartalmi kritériumai egységes, szabályozói szintű meghatározása mellett érvelt, míg a vezetékes energia-piacokon az ún. fogyasztói szolgálat körébe tartozó szolgáltatások kapcsán végrehajtott nagymértékű szolgáltatói díjemelések vetették fel a Magyar Energia Hivatal szakmai árellenőrző tevékenysége kiterjesztésének szükségességét.
2005-ben 70 összefonódással kapcsolatos határozatot hozott a Versenytanács. Tíz esetben az ügylet nem volt engedélyköteles, 58 esetben a GVH engedélyezte az összefonódást, míg 2 esetben a GVH feltétellel, illetve a kérelmezők kötelezettségvállalásai mellett engedélyezte csak a fúziót. A kérelem benyújtására rendelkezésre álló határidő elmulasztása miatt együttesen 21,3 MFt bírság kiszabására került sor. Az összefonódások közül kiemelendő a nyomtatott sajtó piacát érintő, a Ringier-csoport egyik tagja, a holland B.V. Tabora Népszabadság Rt. feletti irányításszerzésének engedélyezése tárgyában folytatott megismételt, s az összefonódás portfolió-hatásai miatt feltételszabással záruló eljárás.

A 2005-ben hozott ügyzáró versenytanácsi határozatok ügytípusok szerinti megoszlása:

Ügytípus

VT határozatok száma

GVH beavatkozásra került sor

Kiszabott bírság összege (millió Ft)

Fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalma

79

54

438,5

Versenyt korlátozó megállapodások tilalma

25

13

2.854,7

Erőfölénnyel való visszaélés tilalma

25

6

39

Összefonódások

70

2

21,3

Antitröszt összesen

120

20

2.915

Mindösszesen

199

74

3.353,5

Ágazati vizsgálat

A GVH 2005-ben lezárta a lakáscélú jelzálog-hitelezési piacon indított ágazati vizsgálatát, s a villamos energia szektorban kezdeményezett vizsgálat előzetes megállapításait is nyilvánosságra hozta. A 2002. január és 2004. július közötti időszakra vonatkozó, jelzálog-fedezetű lakáshitelezéssel kapcsolatos hitelintézeti gyakorlattal foglalkozó vizsgálat lezárásaként közzétett jelentésében a GVH a piacot mind keresleti, mind pedig kínálati oldalról nagymértékben bővülőnek ítélte, amelyen sem a piaci résztvevők bármelyikének gazdasági erőfölényes helyzete vagy ilyen helyzetének közeljövőben történő kialakulása, sem a piaci szereplők közös erőfölényes helyzete nem valószínűsíthető. Szükségesnek tartotta ugyanakkor az alapvetően nem a versenytörvénnyel kezelhető, de a verseny alakulására kiható fogyasztóvédelmi problémák rendezését, amelyre javaslatokat is tett a szabályozási kompetenciával rendelkező hatóságoknak, illetve az érintett szakmai szervezeteknek.
A villamos energia ágazati vizsgálat előzetes megállapításai a modellváltás szükségességére hívják fel a figyelmet. A jelenleg működő modell ugyan alkalmas volt arra, hogy a verseny megjelenjen a szektorban, de egyben korlátozza is a valódi verseny kialakulását, s a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokat tartalmazó uniós irányelv által megkövetelt magyar jogharmonizációs kötelezettség a GVH megítélése szerint alkalmat teremt egy, elsősorban a fogyasztók versenyhez fűződő érdekeit szem előtt tartó, a kettős vertikum koncepcióját feladó új működési modell kialakítására.

Versenypártolás

A GVH 2005-ben több területen is aktív versenypártolási tevékenységet fejtett ki mind a jogszabály- és egyéb tervezetek véleményezése során, mind saját kezdeményezésére (pl. szignalizáció formájában), nyomon követve a korábbi évek parlamenti beszámolóiban megfogalmazott ajánlásokkal kapcsolatos országgyűlési vagy kormányzati (szabályozási) kezdeményezéseket is. A szellemi szabadfoglalkozásúakat illetően a GVH 2005-ben átfogó szabályozási reform megindítását javasolta a szakmai szolgáltatások törvényességi felügyeletét ellátó valamennyi ágazati minisztériumnak, segítséget nyújtva egyúttal az egyes szabályozási elemek lehetséges versenyhatásainak értékelésében is. Ennek keretében megkezdődhetett a leginkább szabályozott szellemi szabadfoglalkozási ág, a közjegyzői tevékenység tekintetében a közvetlen piacra lépési korlátot képező előírások (mint a közjegyzők létszámának és működési területének meghatározása) indokoltságának és arányosságának felülvizsgálata is. A gyógyszertörvény módosítása kapcsán a GVH a szabályozói beavatkozás szerepének csökkentése és a piaci törvényszerűségek fokozottabb figyelembe vétele mellett érvelt a gyógyszerpiaci verseny élénkítése - elsősorban a patika alapítási korlátok feloldása, illetve a nem vényköteles piacokon az árverseny lehetővé tétele - érdekében.
A jogszabály és egyéb tervezetek véleményezése során a GVH 2005-ben több mint 100 előterjesztést véleményezett részletesen, többek között a villamos energia törvény és végrehajtási rendelete módosításait, az új kereskedelmi törvényt és vasúti törvényt, de bekapcsolódott a fogyasztóvédelem területén - két új európai uniós jogszabály átültetése kapcsán - megindult jogharmonizációs munkába is. Az infokommunikációs szektorban a GVH 2005-ben is intenzív versenypártolási tevékenységet folytatott a Nemzeti Hírközlési Hatósággal együttműködésben, az elektronikus hírközlési piacok ex ante szabályozása céljából lefolytatott, 2004-ben megkezdett első piacelemzési eljárásokban való részvétellel. Eredményesen lépett fel a GVH a versenypolitikai szempontok érvényesítése érdekében két önkormányzati rendelet-tervezet, a fővárosi taxi szolgáltatás árrendszerének módosítására és a rögzített hatósági ár bevezetésére irányuló javaslat, valamint a gyöngyösi önkormányzat hulladékgazdálkodási rendelet-tervezete, kapcsán is.

Versenykultúra fejlesztése

A versenytörvény 2005. évi módosítása immár törvényi szinten is a GVH elnökének feladataként jeleníti meg a - GVH tevékenységében korábban is prioritásként kezelt - magyarországi versenykultúra fejlesztésében való közreműködést, egyúttal a GVH versenykultúra terjesztésében való fokozottabb szerepvállalásának anyagi feltételeit is megteremti. A versenykultúra fejlesztése alatt a versenytörvény a GVH számára feladatként elsősorban a verseny társadalmi elfogadottsága érdekében a versenypolitikai ismeretek terjesztését (így a versenyből fakadó előnyökkel kapcsolatos felvilágosító munkát, továbbá a jogkövető magatartás, illetve a versenybarát szabályozási környezet kialakításának elősegítése érdekében végzett tájékoztatást), valamint a verseny közgazdasági és jogi kérdéseivel foglalkozó szakmai közélet fejlődéséhez való hozzájárulást határozza meg. A hivatalban 2005. július 15-ével egy szervezeti átalakítással a Főtitkárságon belül létrehozásra került a Versenykultúra Központ (VKK), így intézményi keretet kapott a versenykultúra fejlesztése érdekében végzett tevékenység. A VKK kiadásában jelenik meg 2005 szeptemberétől a hivatal új versenyjogi-versenypolitikai ismeretterjesztő kiadványa, a Versenytükör c. lap.

Nemzetközi kapcsolatok

A GVH nemzetközi kapcsolatainak alakulásában 2005-ben is meghatározó szerepet játszott az Európai Bizottság Versenyügyi Főigazgatóságából és a tagállamok versenyhatóságaiból álló Európai Verseny Hálózaton (European Competition Network - ECN) belüli együttműködés. Az ECN-kapcsolatok egyre inkább ügy-orientáltak lettek, az együttműködés egyre inkább konkrét kérdésekhez kapcsolódik, s a jogalkalmazáshoz kötődik. Jelentős eredményeket ért el a GVH az Európai Versenyhatóságok Hálózatával (European Competition Authorities - ECA) és a Nemzetközi Verseny Hálózattal (International Competition Network - ICN) történő együttműködésében is, aktív szerepet vállalva munkacsoportjaik munkájában. A kétoldalú kapcsolatokban továbbra is domináns irányt képvisel a délkelet-európai országok versenyhatóságainak segítése, amelynek részeként 2005 szeptemberében együttműködési megállapodás aláírására került sor a román és a magyar versenyhatóság között.
A GVH 2005-ben is aktívan részt vett az OECD Verseny Bizottsága és annak munkacsoportjai munkájában, az éves tevékenységről szóló rendszeres tájékoztatás mellett számos szakmai kérdéshez készült magyar részanyag. A 2005. év kiemelkedő eseménye volt az OECD-Magyar Budapesti Versenyügyi Regionális Oktatási Központ (ROK) megalakítása, amely február 16-án jött létre az OECD és a GVH közötti megállapodással, s a magyar kormány anyagi támogatásával. A ROK a két alapító intézmény - az OECD és a GVH - szakmai hátterére építve, oktatási és szakmai programok szervezésén keresztül nyújt segítséget elsősorban a kelet- és délkelet-európai, valamint a közép-európai országok versenyhatóságai számára. Létrehozásának elsődleges célja a versenykultúra fejlesztése, valamint a versenyhatóságok munkájának elősegítése, hozzájárulva a verseny javításához és ezzel a gazdasági növekedéshez. A ROK 2005-ben 9 szemináriumot, konferenciát rendezett (illetve vett részt a szervezésben), köztük két alkalommal a GVH munkatársai számára. A ROK közel egy éves működésének tapasztalatai komoly eredményeket hoztak, a térség versenyhatóságai pozitív visszajelzéseket adtak a központ működéséről.

A tapasztalatok nyomán megfogalmazott ajánlások

A GVH villamos energia ágazati vizsgálatának előzetes megállapításai alapján a szektor jelenleg működő modelljét nem célszerű fenntartani, mivel az egyértelműen a fogyasztók érdekeit szolgáló verseny kibontakozásának gátjává vált. Az uniós jogharmonizációs kötelezettség alkalmat teremt egy, elsősorban a fogyasztók versenyhez fűződő érdekeit szem előtt tartó, a kettős vertikum koncepcióját feladó új működési modell kialakítására, amelynek során el kell kerülni a verseny és az ellátásbiztonság szempontjainak hamis szembeállítását. A verseny potenciálisan egyik legfontosabb forrása a villamos energia importja, amely azonban különböző okok miatt csak korlátozott mértékben képes betölteni e szerepét. Ennek elkerülése érdekében a kapacitás aukciók rendszere további finomítást igényel, és egyúttal a kapacitások fizikai bővítése is kívánatos oly módon, hogy a fejlesztés ne egyik vagy másik piaci szereplő, hanem a verseny, és így a fogyasztók érdekeit szolgálja. Emellett figyelmet kell fordítani az Európában induló regionális piacok kialakítását célzó kezdeményezésekre, és célszerű azokat támogatni.
Az elektronikus hírközlési szolgáltatások és a média piacain elsősorban a technológiai fejlesztések eredményezte digitalizáció következtében konvergencia folyamatok indultak meg, amelyek ezt támogató szabályozás segítségével a piaci verseny fokozódását eredményezhetik. Magyarországon jelenleg hiányos a tartalomra és az átvitelre vonatkozó jogterületek kapcsolódási területeinek szabályozása. A médiajog, a szerzői jog és a polgári jog szabályozza a tartalom előállítását, az elektronikus hírközlésről szóló törvény pedig a nem szerkesztett tartalmakhoz - beszédátvitelhez, adatátvitelhez - kapcsolódó szolgáltatásokat. A versenyjog a digitális televíziózással, mint a médiapiacokkal általában, vertikális integrációk keretében foglalkozik, ahol a tartalmi és átviteli piacok közötti integráció a szűk keresztmetszetek következtében növelheti az egyik piacon fennálló erőfölény másikra való kiterjesztésének esélyét. Az elektronikus hírközlési, illetve a médiajogi szabályozás között jelenleg jelentős különbségek tapasztalhatók, s az utóbbira jellemző nagy számú piaci korlátozás (például a tulajdonlás vagy a vételkörzet tekintetében) a GVH álláspontja szerint a konvergencia fényében szükségtelen, nem indokolható a rendelkezésre álló erőforrások szűkösségével, s a nem tartalomszabályozásra (pl. kiskorúak védelme) irányuló célok más, a dinamikus hatékonyságot kevésbé korlátozó - versenyjogi és elektronikus hírközlés szabályozási - módszerrel is biztosíthatók.
A jelenleginél differenciáltabb és hatásosabb fogyasztóvédelmi szabályozási és intézményi feltételek megteremtését szorgalmazza a GVH a hitelintézetekkel kötött fogyasztói szerződések esetében. A lakáscélú hitelezés piacát érintő ágazati vizsgálat tapasztalatai azt mutatták a GVH számára, hogy az információs aszimmetria magas foka, a hitelszerződésekben rejlő fogyasztói kockázatok laikusok általi átláthatatlansága, a különféle hitelintézetek által alkalmazott bonyolult, eltérő tartalmú szerződéses kondíciók összehasonlítási nehézségei célzott fogyasztóvédelmi intézkedéseket tesznek szükségessé, például a fogyasztói tájékoztatásra, a szerződések hitelintézetek általi egyoldalú módosítására, valamint a fogyasztónak a szerződéstől való elállási jogának gyakorlására vonatkozóan. Ennek indokoltságát támasztja alá az is, hogy ezeken a piacokon a fogyasztói tanulási folyamat nehezebben halad előre, s a fogyasztói tudatosság és a fogyasztói kultúra jellemzően alacsonyabb szinten áll, mint más, könnyebben megismerhető termékek piacai esetében.

A GVH elnökének 2005. évi beszámolóját az Országgyűlés a mai napon tárgyalja.

Budapest, 2007. május 16.

Gazdasági Versenyhivatal
Kommunikációs Csoport

További információ:
Mihálovits András
Gazdasági Versenyhivatal
cím: 1054 Budapest, V. ker. Alkotmány u. 5.
levél: 1245 Budapest, 5. Pf. 1036
tel: +36-30 618-6618
email: Mihalovits.Andras@gvh.hu
http://www.gvh.hu